문재인 대통령은 지난 10월 26일 지방자치의 날 기념식에서 지방분권 개헌을 추진하겠다고 밝혔다. 대통령과 시도지사가 정책을 논의하는 제2 국무회의 제도화, 입법, 행정, 재정, 복지의 4대 지방 자치권도 헌법화 하겠다고 강조했다. 또 주민 투표 확대, 주민소환 요건 완화 등 직접 참여제도를 확대하고, 국세와 지방세 비율을 6:4 수준으로 개선하여, 중앙정부의 힘을 지방정부에 넘기겠다고 밝혔다. 문재인 정부의 지방분권 개헌 추진을 어떻게 이해할 수 있을까?
15일 광명시청 대회의실에서는 지방 분권과 지방재정에 대해 이해할 수 있는 토론회가 열렸다. 이번 토론회는 광명시의회 의원 연구단체인 "광명시 지방분권과 균형발전 정책 준비 연구회"의 주최로 광명시의회가 후원하여 열렸다. "지방분권 개헌과 지방재정 강화방안 공유 토론회"라는 제목으로 열린 토론회에서는 이기우 인하대 법학전문대학원 교수와 이재은 수원시정연구원장이 발제를 하였다.
이기우 교수는 "지방자치와 지방분권 그리고 개헌"이라는 제목으로 지방자치란 무엇인지 설명하였다. 이 교수는 "오뚝이형의 나라가 잘 살고, 행복하다"며 발제를 시작했다. "오뚝이 형이란 권력의 중심이 아래에 있어야 한다는 뜻으로 지역 주민에게 권력을 줘야 한다"고 했다. 또한 "권력은 공동체의 문제를 '누가' 결정하는지의 문제라며, 주민들이 자신들의 문제를 스스로 결정할 수 있어야 한다"고 강조했다.
이 교수는 지방자치를 위해 개헌을 추진하는 이유에 관해서도 설명했다. 지방자치에 관한 규정은 헌법 117조와 118조에 담겨 있는데, 오히려 이 조항들이 지방의 자치를 막고 있어 개헌이 필요하다고 했다. 117조는 '법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정'할 수 있도록 규정하고 있고, 118조는 지방자치단체를 구성하는 시장의 선임, 조직, 의회, 운영방식 등 모든 사항을 법률로 정하도록 하고 있다. 이 교수는 "두 조항 모두 법률이 정한 사항 안에서만 지방자치를 인정하고 있어, 국회와 중앙정부의 통제를 벗어 날 수 없다"라고 강조하였다. 이 교수는 발제를 마치면서 권력(누가 결정할 것인가?)을 위에서 아래로 이동시켜야 한다고 다시 한번 강조하였다.
지방자치에서 공동체의 문제를 누가 결정할 것인가와 함께, 재원 마련에 대한 부분 역시 중요하다. 이어 발제한 이재은 수원시정연구원장은 "분권형 사회를 위한 재정분권개혁의 방향"이라는 발제를 통해서 지방 재정을 어떻게 마련하고, 사용해야 하는지에 대해 설명하였다.
먼저 이 원장은 "한국은 독재 시대에서 민주화 운동과 촛불의 광장민주주의로 정치발전을 이루고, 시장경제에 의해 경제 발전을 이루었지만, 사회체제에 대한 고민은 적었다"라고 말했다. "예전에는 어떤 문제가 생기면 가족과 일가친척이 해결하고, 해결 못 하는 것은 지역 공동체가 해결했지만, 이제는 공동체가 모두 해체되고 누구도 해결하지 못하고 있다"라고 밝혔다. 이 원장은 "이런 사회 체제를 극복하기 위해서는 '지방 분권형 사회'로 가야 하고, '중앙정부'와 '지방정부', '사회보장기금'이 조화를 이루어야 유지 가능한 사회경제적 발전이 가능하다"라고 강조했다.
이 원장은 현재 중앙정부와 지방정부 간의 문제점은 조세 비율과 재정의 재원 비율의 차이에서 온다고 밝혔다. 현재 국민이 세금을 내면 이중 국가는 80%를 가져가고, 지방은 20%를 가져가고 있다. 대부분의 지방에서 재정이 부족할 수밖에 없다. 지방정부의 부족한 재정은 중앙정부에서 지방교부세, 국고보조금 등의 이름으로 충당하고 있어, 중앙정부의 통제에서 벗어날 수가 없다.
이 원장은 일례를 들면서 이명박 정부에서 감세한 65조 중 지방으로 돌아가는 돈이 32조 5천억이라면서 지방재정이 어려워질 수밖에 없었다면서, 중앙정부의 정책에 따라 지방재정도 영향을 받을 수밖에 없는 구조라고 하였다. 이렇듯 재정의 문제는 지방정부에 분배하는 사무행정 보다 더 중앙 집권적이다. 한마디로 돈으로 지방정부를 통제하고 있다는 말로 이해된다.
지방정부가 중앙정부의 통제를 받지 않고, 재정을 지출한다면 선심성 예산 낭비, 도덕성 해이 등을 우려할 수 있다. 이 원장은 여기에 대해 "지방정부의 비효율성은 중앙정부에서 받아낸 돈이라는 인식 때문에 발생한다"라고 밝혔다. "지방 시민의 세금으로 만들어진 재정이라면, 함부로 쓰지 않을 것"이라고 주장했다.
발제에 이어 토론이 이어졌다. 연구회의 회장인 조화영 광명시 의원이 좌장을 맡았다. 조화영 의원은 "지방분권에 관한 토론회는 그동안 광역단체에서만 진행됐는데, 기초단위에서 지방분권에 대한 토론회가 이루어지는 것은 전국 최초"라며 의미를 부여했다. 토론에 나선 이승봉 광명경실련 공동대표는 선거제도의 변혁이 필요하다고 하였다. 국회의원에 통제를 벗어날 수 없는 정당공천이 폐지 되어야 하고, 대 선거구제로 바뀌어야 한다고 강조하였다. 고순희 의원은 복지향상을 위해 공공시설의 수익자 관리비용 징수, 선심성 예산 금지를 통해 예산이 효율적으로 쓰일 수 있도록 노력해야 한다고 하였다. 이길숙 의원은 지방세 비율을 높이고, 지방의 책임성을 높여 풀뿌리 민주주의를 실현해야 한다고 하였다. 이영호 의원은 지방자치와 중앙정부의 상생과 협력체계를 구축하고, 지방의 자율성과 책임성이 보장되어야 한다고 하였다.
질의 응답시간에는 한 시민이 "주민의 자율에 의한 자치를 실현하고자 하는데, 서울의 반대 개념과 중앙에 귀속되어 있다는 의미를 가진 '지방'이라는 용어가 적절치 않은 것 같다"며, 다른 적절한 용어가 없는지 질문하였다. 이에 두 발제자는 학계에서 용어정리가 면밀히 되지 못하고 있고, 중앙에 대치되는 개념으로만 사용하고 있다고 밝혔다. 또한 지역주권으로 '지역'이라는 용어가 사용되기도 하지만, 학계에서 정리되지 않았다고 설명하였다.
