광명청년정치학교 네 번째 학습이 3월 23일 소통공간 한울림에서 진행됐다. 이날 학습은 윤호창님 발제로 스위스 사례를 통해서 보는 ‘직접민주주의’가 주제였다. 윤호창 님은 스위스의 간략한 역사와 이와 관련된 정치 이슈들에 대해 설명하고, 작은 단위의 정치 구조와 직접민주주의에 대해 발제를 진행했다. 청년정치학교에서 학습과 토론한 내용, 추가로 공부한 내용으로 스위스의 직접 민주주의에 대해 기술한다.
빈곤국가이며 보수적이었던 스위스는 어떻게 직접민주주의의 대표가 되었을까?
스위스는 험준한 산악지대의 지형적인 특징으로 역사적으로도 국가단위의 정책보다는 마을 중심의 소규모 정치체제가 발달하였다. 국민들 간의 신뢰도는 높았으나 권력자에 대한 불신은 높아져만 갔다. 스위스는 먼저 입법부, 사법부, 행정부을 수평적 권력구조로 힘의 균형을 맞추고 있었다. 반면, 연방, 칸톤(광역지자체), 게마인데(기초지자체)를 수직적 행정으로 놓아 연방은 칸톤의 부족한 부분을 보충하고, 칸톤은 게마인데의 부족한 부분을 보충하는 협치 구조로 가지고 있다. 연방의회와 관공서는 ‘하나는 전체를 위하여, 전체는 하나를 위하여’라는 표어를 비젼과 사명으로 놓고, 불문법적 운영을 하고 있다.
스위스 정부는 5개의 주류 정당과 여러 다수의 정당 구조로 정치적 경쟁 활성화를 만들어 철저한 권력 분산을 통하여 지금의 스위스형 직접민주주의가 탄생되었다.
스위스를 이루는 세 개의 행정단위는 연방, 칸톤(Canton), 게마인데(Gemeinde)이다. 가장 기초가 되는 게마인데는 ‘지방자치단체‘나 ‘군’의 성격이며, 2천 2백여 개의 게마인데가 모여 ‘광역시’ 혹은 ‘각 지역의 도’ 성격의 칸톤을 이루고 있다. 칸톤은 독자적인 헌법을 갖고 게마인데를 감독하는 주의 역할을 한다.
스위스의 연방 정부는 26개의 칸톤으로 이루어져 있으며, 통신, 외교, 관세 같은 특정한 업무만 담당할 뿐, 입법, 사법, 행정 등은 칸톤 정부가 독자적으로 운영하고 있다.(연방헌법 제5a조) 칸톤의 독자적인 운영이 가능한 것은 보충성의 원리를 존중하기 때문이다.(연방헌법 43a조) 스위스 국가의 업무를 배분하고 수행할 때 연방은 칸톤에 의한 사무수행이 불가능하거나 연방에 의한 통일적인 사무배분이 필요한 사무만을 수행한다. 이를 헌법조항에 포함시켜 직접민주주의를 실천하고 있다.
스위스는 1874년 연방헌법개정으로 선택적 국민투표가 도입되었고, 1891년에는 헌법의 부분개정에 대한 국민발안이 시행되었다. 이렇게 도입된 부분개헌 국민투표, 국민발안제는 직접민주주의를 한층 강화하였다. 스위스 국민은 투표를 통해 의회의 결정에 직접적으로 통제권을 행사하고, 발안권을 통해 입법 과정에 직접 참여할 수 있으며, 동일한 인물들에게 정치·경제적 권한이 집중되는 것 또한 막을 수 있었다. 중요한 사안은 시민이 직접 결정을 내리며, 비교적 덜 중요한 규제나 규칙 등의 결정은 정부나 의회가 결정할 수 있도록 하는 준직접민주주의가 탄생했다.
민주주의의 꽃은 투표, 스위스의 직접민주주의 투표 제도와 국민발안권과 국민소환제도
국민투표 (veto권, 비상제동장치)
의무적 국민투표(Mandatory Referendum)-필요적 국민투표(10만 명 서명)
헌법안 및 헌법규정은 연방정부, 의회가 의무적으로 국민 투표에 부쳐야만 입법·집행이 가능한 제도이다.
임의적(선택적) 국민투표(5만 명 서명)
법률안 제정 등 연방의회가 통과 시킨 법안 혹은 연방정부가 집행 하려는 정책에 관해 시민들은 국민투표로 부치는 것이 선택적 투표이다.
국민발안(Federal popular initiatives)-국민발안 (비상가동장치)
직접민주제의 특징으로 국민이 주체가 되어 헌법개정안을 직접 상정하고 18개월안에 10만명 서명이 모아 연방사무국의 허가를 득한 후 국민투표가 실시된다.
1970~2015년까지의 국민 발안권과 국민투표 제안건을 보면 게마인데는 68만여 건, 칸톤은 4천 6백여 건, 연방은 550건 정도이다. 일반 국민들의 높은 발안권을 통하여 칸톤의 선택적 투표를 만들고, 그에 의해 연방차원의 국민투표가 실시되는 삼각형의 구조이다. 이는 위에서 아래로 내려오는 수직적 구조의 행정이 아니라, 국민의 발안이 행정과 헌법을 만드는 수평적 구조의 이상적인 민주주의 모델이 아닌가 싶다.
이 외에도 국민소환-국민파면제도를 통해 국민이 선택하여 뽑은 정치인이라 하더라도 잘못이 있을 경우 국민소환 후 파면을 결정 하는 국민파면제도를 둠으로 권력의 남용을 예방하거나 혹은 파면하는 직접민주주의를 스위스는 실천 하고 있다.
발제 후 토론 과정에서는 재미있는 제안도 나왔다. 우리나라에서 직접 민주주의가 이루어지려면, 시군구 단위가 아닌 읍면동 단위에서 시작해야 한다는 의견이다. 이를 위해 거대양당 구조로 양당이 적대적 공생관계를 맺고 있는 상황에서 주민들의 자발적인 지역당 조직이 필요하다는 제안이다. 정치가 지역의 필요에서 시작해야 한다는 의견이다. 광명청년정치학교 다음시간은 4월 6일, 선거제도와 국가통치제도에 대해 학습하기로 하였다. 정치권에서 지방선거를 앞두고 선거제도에 대한 논의가 활발한 가운데 기대되는 시간이다.
